Especificações técnicas: o alcance prático da expressão “ou equivalente”.
No Blog da Contratação Pública partilhamos artigos de opinião, como é o caso deste artigo, da autoria da Dr.ª Daniela Bessa Silva.
Resumo e Enquadramento
Neste artigo de opinião, a nossa colaboradora convidada Dr.ª Daniela Bessa Silva, advogada na Penafiel Verde, E.M., analisa o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de janeiro de 2026, que clarifica o alcance prático da expressão “ou equivalente” nas especificações técnicas em procedimentos de contratação pública.
Partindo de um caso concreto envolvendo a manutenção de software, a autora reflete sobre a relação entre especificações técnicas, direitos de propriedade intelectual e o princípio da concorrência, destacando os riscos de uma utilização meramente formal da expressão “ou equivalente” e as implicações práticas da decisão para entidades adjudicantes e operadores económicos.
Artigo de Opinião
STA, Secção de Contencioso Administrativo, Acórdão de 28-01-2026 (Proc. n.º 05612/24.4BELSB).
1. Enquadramento e relevância da decisão.
O recente acórdão do STA de 28-01-2026, desbrava um terreno particularmente sensível na contratação pública contemporânea: o cruzamento entre especificações técnicas, dependência tecnológica (efeito lock-in) e proteção de direitos de propriedade intelectual. A decisão adquire especial interesse por duas razões. Primeiro, porque reafirma a função estruturante do princípio da concorrência na conformação das peças do procedimento e na apreciação das propostas. Segundo, porque densifica o alcance normativo da menção “ou equivalente”, recusando que esta seja tratada como requisito meramente formal, mas antes como concretização daquele princípio da concorrência.
O litígio nasce de um concurso público lançado pela AICEP para aquisição de serviços de manutenção de um determinado software gestão documental e serviços associados, ou equivalente.
Apresentaram proposta apenas dois concorrentes:
A titular do software em questão e a Autora, que se comprometeu com as especificações técnicas, e apresentar por via disso uma solução equivalente e além disso propôs preço inferior.
Em sede de relatório preliminar, o Júri propôs e a meu ver bem, a admissão das duas propostas apresentadas, tendo de acordo com o critério de adjudicação, proposto de igual modo, a adjudicação à Autora/Recorrente.
Sucede que, após a notificação do relatório preliminar, a Contrainteressada invocou que a Autora/Recorrente não era parceira autorizada nem teria condições para assegurar o licenciamento e novas versões do software, por inexistência de autorização e acesso ao código-fonte. Nesse seguimento, o Júri reavaliou a posição por si assumida no relatório preliminar, e excluiu a proposta, ancorando-se no disposto no art. 70.º n.º 2, al. f) do CCP (violação de vinculações legais e regulamentares), por entender, que a admitir-se a proposta, estar-se-ia a violar direitos de autor.
Apesar da pronúncia da Autora/Recorrente, o Júri no 2.º relatório final, manteve as propostas de exclusão da Autora e de adjudicação dos serviços à Contrainteressada - titular do software em questão, e com esta decisão abriu a porta do conflito.
O TCA Sul no acórdão de 28.11.2024 anulou o saneador-sentença de 12.09.2024.
Nesse seguimento, o TAC de Lisboa, por sentença de 31.01.2025, julgou a ação procedente, anulou o ato de exclusão e o ato de adjudicação à contrainteressada e condenou a AICEP a retomar o procedimento na fase de apreciação das propostas.
Tendo a AICEP recorrido daquela sentença para o TCA Sul, veio este, por acórdão de 18.06.2025 a conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, mais julgando a ação improcedente.
O TCAS considerou legítima a exclusão, enfatizando que a menção “ou equivalente” se prende com especificações técnicas e não com a abertura a concorrentes não autorizados, e que o objeto do contrato, manutenção/atualização/licenciamento do software, não era suscetível de “substituição” por outro software. O STA revoga este entendimento e confirma a decisão de 1.ª instância, anulando o ato de exclusão e determinando a retoma do procedimento na fase de apreciação das propostas.
Após quatro decisões judiciais – duas favoráveis à Autora/Recorrente e outras tantas desfavoráveis, o STA é chamado a pôr ordem na casa.
2. A análise do STA.
Um primeiro aspeto dogmaticamente relevante reside na própria admissibilidade da revista: o STA recusa que a controvérsia se reduza a matéria de facto, isto é, à capacidade concreta da Autora/Recorrente prestar o serviço, assumindo que mais do que isso, está em causa traçar a fronteira jurídica entre uma delimitação legítima do objeto e uma delimitação ilegal que reduz artificialmente a concorrência, contrariando o CCP e o direito da União.
Na prática o que o STA identifica não é apenas “quem tem código-fonte” ou “quem está autorizado”, mas antes, se o procedimento escolhido foi estruturado e depois interpretado de modo coerente com a abertura concorrencial que o próprio tipo procedimental (concurso público) pressupõe e com as opções normativas assumidas nas peças.
O STA coloca no centro a auto vinculação decorrente das peças: o programa e o caderno de encargos previam expressamente que qualquer referência a marcas ou modelos se considera acompanhada da expressão “ou equivalente”. Esta menção, ligada ao regime das especificações técnicas (art. 49.º CCP e Diretiva 2014/24/UE), visa evitar que a referência inevitável a uma marca se traduza, de facto, numa barreira injustificada de acesso ao mercado. O ponto decisivo é que o Tribunal não aceita que a entidade adjudicante neutralize tal menção por via interpretativa. Ao contrário do entendimento do TCAS, o STA não permite que a expressão “ou equivalente” seja esvaziada sob o argumento de que se reporta a especificações técnicas e não a concorrentes: a equivalência é uma categoria que se concretiza na proposta e tem, por isso, efeitos imediatos na apreciação concursal. Fazer constar nas peças do procedimento a menção expressa “ou equivalente” e depois excluir sem sequer cuidar de aferir essa equivalência (ou sem densificar, nas peças, os critérios e limites da equivalência admissível) traduz-se numa atuação incompatível com a tutela da confiança, a transparência e, sobretudo, com o princípio da concorrência (art. 1.º-A CCP; art. 18.º, n.º 1 Diretiva 2014/24/UE).
A decisão do STA é, assim, um aviso claro às entidades adjudicantes: a menção “ou equivalente” não é um adorno formal para “cumprir o artigo”, é uma vinculação material que obriga ao seu cumprimento.
Outro contributo relevante do acórdão é a reafirmação do que constitui um traço identitário do concurso público: não existe fase de qualificação, e a seleção faz-se com base nas características das propostas, não em requisitos subjetivos encapotados de capacidade técnica/financeira. Daí que o STA considere irregular a exclusão assente na falta de “certificação”, “parceria autorizada” ou “autorização do titular”, quando tais elementos não foram exigidos nas peças nem como documentos da proposta nem como documentos de habilitação.
Isto não significa ignorar a execução ou as vinculações legais aplicáveis (onde, em tese, poderia caber o art. 70.º n.º 2, al. f)). Significa, isso sim, que não pode o júri transformar um concurso público num procedimento de acesso condicionado por requisitos técnicos “a posteriori”, sobretudo quando o próprio programa reduz a instrução da proposta à declaração de aceitação e ao preço, e quando o critério de adjudicação é Monofator (preço).
O STA reitera, portanto, que o princípio da concorrência não se protege apenas proibindo cláusulas “fotográficas” no papel. Protege-se impedindo que a entidade adjudicante reintroduza, por via da apreciação e exclusão, aquilo que não quis, ou não soube, delimitar nas peças.
O acórdão deixa subentendido um ponto metodologicamente importante: em sede de ambiente tecnológico, quando a entidade adjudicante está dependente de um produto protegido, a decisão crucial pode não estar na exclusão do concorrente “não autorizado”, mas sim na conformação adequada do objeto e do procedimento. Se, na prática, apenas o titular ou a sua rede (a existir) pode executar, então a entidade adjudicante deve assumir isso de forma transparente e delimitar tecnicamente o objeto. Vale mais justificar a restrição concorrencial e ponderar o procedimento adequado quando a concorrência é estruturalmente limitada, do que lançar ao mercado concursos públicos, que de públicos têm muito pouco.
O STA clarifica isto mesmo: o concurso público não pode ser utilizado como capa formal quando, por via de especificações excessivamente restritivas ou de interpretação restritiva do objeto, se chega a um resultado materialmente fechado.
Em termos práticos, o acórdão é particularmente útil para as entidades adjudicantes, quando a necessidade pública envolve manutenção do software já instalado e parametrizado. A entidade adjudicante deve evitar ambiguidades: se pretende manutenção do sistema existente sem substituição, deve densificar essa opção nas peças e explicar os seus fundamentos. Se por outro lado admite opções equivalentes, deve definir o que entende por equivalência e como a aferirá. Se a concorrência é de facto reduzida por motivos técnicos e jurídicos, deve assumir esse dado, escolher o procedimento e a fundamentação compatíveis com o CCP e com o direito europeu. De outro modo, a cláusula “ou equivalente” torna-se apenas uma expressão num papel.
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